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Com a criação deste blogue, o autor visou proporcionar um modesto contributo na busca da melhor resposta a várias questões jurídicas controversas.

A descrição, em traços gerais, dos temas abordados, não pretende ser exaustiva, nem dispensa a consulta de um Advogado.

quinta-feira, 12 de maio de 2016

Prescrição do Procedimento Disciplinar

Fonte: Google Imagens

I – Nos últimos anos, tive oportunidade de me pronunciar, por diversas ocasiões, a título informal, sobre o tema que hoje decidi trazer à liça.

Como sabemos, «grosso modo», a responsabilidade disciplinar – no caso que ora nos interessa, dos trabalhadores em funções públicas – resulta da violação de deveres decorrentes da função exercida (seja por acção ou por omissão).

Praticada uma infracção, exige-se um procedimento disciplinar célere, de modo a que a pena seja aplicada enquanto os efeitos negativos da conduta ainda estão presentes, não só no serviço afectado, mas, e sobretudo, na mente do infractor.

Acresce o facto de que, com o decorrer do tempo, aumentam as dificuldades de prova (existe, v.g., uma diminuição do rigor dos factos declarados pelas testemunhas).

Nesta linha de pensamento, o legislador tem consagrado, de forma clara, o princípio da prescritibilidade, não só relativamente à infracção disciplinar, mas também ao procedimento disciplinar.

Sendo assim, o superior hierárquico que tenha conhecimento da violação de deveres funcionais (gerais ou especiais), por parte de um subalterno, tem um determinado prazo para instaurar o correspondente procedimento disciplinar, sob pena de prescrição da infracção.

Instaurado o procedimento disciplinar (dentro do prazo referido no parágrafo anterior), existe um prazo máximo, inultrapassável, para o proferimento de uma decisão disciplinar.

A este propósito, refere-nos o art.º 178.º n.º 5 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho), doravante denominada pela sigla LGTFP, que: “O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses, a contar da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o trabalhador não tenha sido notificado da decisão final”.

Mas, poderá – ou melhor, deverá – esta norma ser aplicada subsidiariamente a outros regulamentos disciplinares especiais que não prevejam a prescrição do procedimento disciplinar (v.g., Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária ou da Polícia de Segurança Pública)?



II – Analisemos, a título exemplificativo, um desses Regulamentos Disciplinares especiais, o da Polícia de Segurança Pública, publicado em anexo à Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro.

No que à prescrição concerne, encontramos, neste diploma, mais precisamente no art.º 55.º, a prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar, mas não a do próprio procedimento disciplinar (quando instaurado).

Esta inadmissível imprescritibilidade do procedimento disciplinar levou a que, em 2003, o Conselho Consultivo da PGR emitisse um Parecer, considerando que tal lacuna deveria ser integrada nos termos do art.º 10.º do Código Civil, aplicando-se, por analogia, o art.º 121.º n.º 3 do Código Penal (CP).

Deste modo, a prescrição do procedimento disciplinar teria sempre lugar quando, desde o seu início, e ressalvado o tempo de suspensão, tivesse decorrido o prazo normal da prescrição acrescido de metade.

Assim, tendo em consideração o disposto no art.º 55.º n.ºs 1 e 2 «in fine» do RDPSP, adicionando ao prazo normal de prescrição (3 anos) a sua metade (1 ano e meio), obtínhamos um limite inultrapassável para o procedimento disciplinar, a saber: 4 anos e meio.



III – Contudo, desde a emissão do referido Parecer decorreram cerca de 12 anos.

Neste hiato temporal, por via da intensa actividade legística, o fundamento que o determinou – inexistência, no Regulamento Disciplinar da PSP, de um prazo-limite para a prescrição do procedimento disciplinar – deixou de existir (como fundamentaremos «infra»).

Actualmente, deve aplicar-se ao procedimento disciplinar previsto no Regulamento Disciplinar da PSP (doravante RDPSP), o prazo de 18 meses previsto no art.º 178.º n.º 5 da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho (LGTFP), por via da subsidiariedade manifesta no art.º 66.º do mesmo RDPSP.

Como refere, e bem, parece-nos, o Supremo Tribunal Administrativo, no seu Acórdão de 22 de Maio de 2015 – entendimento que já havia sido perfilhado pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, no seu aresto de 26 de Março de 2015:  
«Apresenta-se como manifesto que se aplica o prazo de 18 meses previsto no art. 6º, nº 6, da lei 58/2008, de 09 de Setembro, cominação que é replicada no regime actual, no art. 178º, nº 5, da lei 35/2014, de 20 de Junho, ao procedimento disciplinar regulado no Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei nº 7/90, de 20 de Fevereiro, com redacção introduzida pela Lei 5/99, de 27 de Janeiro, que é aplicável ao pessoal com funções policiais dos quadros da Polícia de Segurança Pública (PSP) independentemente da natureza do respectivo vinculo, não carecendo o interprete- aplicador de realizar qualquer actividade interpretativa complexa ou minimamente exigente para alcançar essa conclusão, para alem daquela que resulta da mera leitura do texto legal e que actualmente é inequívoca».  

Como salienta, na parte final transcrita, nem é necessária uma actividade hermenêutica complexa para chegar a este resultando, bastando tão-somente recorrer ao mero elemento literal ou gramatical.

Esta conclusão não vem contrariar o conteúdo do Parecer do Conselho Consultivo da PGR, pois este encontra-se desactualizado face à legislação vigente, senão repare-se:



IV – No já longínquo ano de 2003, ao consultarmos o art.º 55.º do RDPSP, com epígrafe “prescrição do procedimento disciplinar”, verificávamos – tal como ainda hoje – que apenas existia a prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar e NÃO prescrição do procedimento disciplinar após a sua instauração.

Perante esta omissão, o procedimento disciplinar poderia perdurar, inadmissivelmente, «ad eternum».

Tendo presente que não existe lacuna na lei quando ela própria indica um direito subsidiariamente aplicável, seria necessário escalpelar o art.º 66.º do RDPSP, tentando encontrar uma solução, primeiramente no regime-padrão do direito disciplinar – no então denominado Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local [1].

Nessa altura, porém, o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, no que concerne à prescrição do procedimento disciplinar, dispunha o seguinte no seu art.º 4.º:

(Prescrição de procedimento disciplinar)

   1 - O direito de instaurar procedimento disciplinar prescreve passados 3 anos sobre a data em que a falta houver sido cometida.
   2 - Prescreverá igualmente se, conhecida a falta pelo dirigente máximo do serviço, não for instaurado o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses.
   3 - Se o facto qualificado de infracção disciplinar for também considerado infracção penal e os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a 3 anos, aplicar-se-ão ao procedimento disciplinar os prazos estabelecidos na lei penal.
   4 - Se antes do decurso do prazo referido no n.º 1 alguns actos instrutórios com efectiva incidência na marcha do processo tiverem lugar a respeito da infracção, a prescrição conta-se desde o dia em que tiver sido praticado o último acto.
   5 - Suspendem nomeadamente o prazo prescricional a instauração do processo de sindicância aos serviços e do mero processo de averiguações e ainda a instauração dos processos de inquérito e disciplinar, mesmo que não tenham sido dirigidos contra o funcionário ou agente a quem a prescrição aproveite, mas nos quais venham a apurar-se faltas de que seja responsável.


Esta era uma norma em muito semelhante ao art.º 55.º do RDPSP, que não resolvia, por isso, o problema da referida omissão.

Daí que, como bem fundamentado no referido Parecer do Conselho Consultivo da PGR, tendo em consideração que a prescrição é um instituto de direito substantivo [2], a solução deveria ser encontrada no regime-padrão do direito sancionatório, o Código Penal, mais precisamente no art.º 121.º n.º 3, que dispunha (e assim se mantém) o seguinte:

A prescrição do procedimento criminal tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo da suspensão, tiver decorrido o prazo normal da prescrição acrescido de metade. Quando por força de disposição especial, o prazo de prescrição for inferior a 2 anos o limite máximo da prescrição corresponde ao dobro desse prazo.

Esta norma penal seria aplicada por analogia e não como norma subsidiária, já que, nos termos do art.º 41 do RDPSP, só existe aplicação supletiva do Código Penal “em tudo o que não estiver regulado (…) quanto à suspensão ou demissão por efeito de pena imposta por decisão judicial (…)"; e, como sabemos, o art.º 66.º do RDPSP (direito subsidiário), remete para as normas adjectivas do processo penal e não para o direito penal.

Todavia, essa analogia deixou de fazer sentido com a entrada em vigor da Lei n.º 58/2008, de 09 de Setembro, diploma que aprovou o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, mais precisamente com o conteúdo do art.º 6.º n.º 6, a saber:

Prescrição do procedimento disciplinar
   (…)
   6 - O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final.
   (…)

A partir da sua entrada em vigor, deixou, pois, de haver a lacuna invocada no parecer do Conselho Consultivo da PGR.

Hoje, o art.º 66.º do RDPSP remete subsidiariamente para o regime-padrão do direito disciplinar – Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas –, e lá encontramos um prazo-limite para a prescrição do procedimento disciplinar (uma solução sem ter que recorrer à analogia), a saber: “18 meses contados da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o arguido não tenha sido notificado da decisão final”. 

Embora o art.º 6.º n.º 6 do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas viesse a ser revogado pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho (Lei Geral do Trabalho em funções Públicas), encontramos, neste último diploma recompilador, a sua reprodução «ipsis verbis» no art.º 178.º n.º 5.

Artigo 178.º
Prescrição da infração disciplinar e do procedimento disciplinar
   (…)
   5 - O procedimento disciplinar prescreve decorridos 18 meses, a contar da data em que foi instaurado quando, nesse prazo, o trabalhador não tenha sido notificado da decisão final.
   (…)

Este prazo de prescrição do procedimento disciplinar é um prazo peremptório (inultrapassável), a partir do qual se deve considerar extinta a responsabilidade disciplinar, e que apenas admite a suspensão prevista no n.º 6 do art.º 178.º.




V – Se admitíssemos, actualmente, as conclusões do Parecer do Conselho Consultivo da PGR – aplicação, por analogia, do art.º 121.º n.º 3 do Código Penal –, o procedimento disciplinar só prescreveria decorridos 9 anos e meio. Senão vejamos.

Segundo o Parecer, a prescrição teria sempre lugar se, desde o início do procedimento disciplinar, decorresse o prazo normal de prescrição acrescido de metade (total de 4 anos e meio), ressalvando-se o tempo de suspensão.

Ora, com a entrada em vigor da alínea e) do n.º 1 do art.º 120.º do CP [3] – por intermédio da Lei n.º 19/2013, de 21 de Fevereiro – os recursos passaram a suspender o prazo de prescrição, podendo, a suspensão, atingir os 5 anos (art.º 120.º n.º 4 do CP).

Sendo assim, se somarmos o prazo normal de prescrição acrescido de metade (4 anos e meio) ao prazo máximo de suspensão (5 anos), teremos os referidos 9 anos e meio.

Se não se aplicasse o prazo de 18 meses previsto no art.º 178.º n.º 5 da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho (LGTFP), por via da subsidiariedade manifesta no art.º 66.º do RDPSP, poderia, inadmissivelmente, ao fim de, v.g., 5 anos, não haver sequer acusação, pois ainda faltariam 4 anos e meio para a prescrição do procedimento disciplinar.



VI – Então e se houver notificação da decisão final no prazo de 18 meses (a contar da data em que o procedimento foi instaurado)?

Neste caso, como forma de delimitar temporalmente os recursos, teremos, como «ultima ratio», que recorrer, por analogia, ao referido art.º 121.º n.º 3 do CP (estabelecendo como limite inultrapassável os 9 anos e meio). 

Entendemos, contudo, que este é um prazo de prescrição extremamente longo para um procedimento disciplinar, ainda que, na maioria, sejam admissíveis 3 recursos hierárquicos.

No que a esta matéria concerne, antevê-se uma solução, mais razoável, no tão anunciado «novo» Regulamento Disciplinar da PSP.

Este conterá, certamente, um artigo muito semelhante ao art.º 46.º do Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana (RDGNR), actualizado pela Lei n.º 66/2014 de 28 de Agosto, o qual se passa a transcrever:

Prescrição do procedimento disciplinar  
   1 — O procedimento disciplinar prescreve passados três anos sobre a data em que a infracção tiver sido cometida.
   2 — Exceptuam -se as infracções disciplinares que constituam ilícito criminal, as quais só prescrevem, nos termos e prazos estabelecidos na lei penal, se os prazos de prescrição do procedimento criminal forem superiores a três anos.
   3 — O direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreve também se, conhecida a falta pela entidade com competência disciplinar, aquele não for instaurado no prazo de três meses.
   4 — A prescrição interrompe -se com a notificação da acusação ao arguido.
   5 — A prescrição do procedimento disciplinar suspende-se durante o tempo em que:
     a) Estiver pendente processo de sindicância, de averiguações, de inquérito ou disciplinar, ainda que não dirigidos contra o militar da Guarda visado;
     b) O procedimento disciplinar não puder legalmente iniciar -se ou continuar por falta de decisão do tribunal sobre processo judicial pendente, ou por efeito de apreciação jurisdicional de questão prejudicial.
   6 — No caso previsto na alínea a) do número anterior, a suspensão não pode ultrapassar três anos.
   7 — A prescrição do procedimento disciplinar tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal de prescrição acrescido de metade.

Podemos verificar que não é necessário recorrer, por analogia, ao art.º 121.º n.º 3 do CP, para concluir que “a prescrição do procedimento disciplinar tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo normal de prescrição acrescido de metade”, pois esta solução encontra-se no próprio art.º 46.º n.º 7 do RDGNR.

Nesse prazo normal de prescrição (3 anos) acrescido de metade (1 ano e meio) é ressalvado o tempo de suspensão – caso das alíneas a) e b do n.º 5 do mesmo art.º 46.º (já não existe suspensão em caso de recurso da decisão, art.º 120.º n.º 1 al.ª e) do CP).

Com uma norma semelhante, também o RDPSP não necessitará de se socorrer, de forma subsidiária, da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho (LGTFP), mais concretamente do seu art.º 178.º n.º 5 . Contudo, até lá...



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[1] Aprovado pelo Decreto-lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro. 
[2] Embora não ignore que existem autores que se referem às normas reguladoras da prescrição como “normas processuais penais materiais”. 
[3] Estabelece o art.º 120.º n.º 1 al.ª e) que: 
    1 - A prescrição do procedimento criminal suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que:
    (…)
    e) A sentença condenatória, após notificação ao arguido, não transitar em julgado;

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3 comentários:

  1. Boa tarde Dr. Paulo Soares.
    Parabéns pelo seu artigo. Esta é, de facto, uma temática de grande interesse e relevo para o Direito, "in casu", para o Direito disciplinar.

    Uma vez que aludiu ao RDGNR, gostaria de saber a sua opinião sobre o seguinte aspeto:

    - Quando no n.º 7 se lê "desde o seu início", este início reporta-se à data da prática da infração (cf. n.º 1) ou à data da instauração, tal como na LGTFP? Início da prescrição do procedimento ou simplesmente do procedimento?

    Em termos práticos:

    - Se se reportar à data da infração, teremos um prazo de prescrição do procedimento de 4 anos e meio, sendo que, s.m.o, este ano e meio só poderá ocorrer no caso de ter havido previamente acusação - pois esta é a única causa de interrupção agora prevista -, ressalvando-se o tempo de suspensão previsto somente para as situações da al a) do n.º 5: no limite poderemos ter 7 anos e meio.

    - Se se reportar ao despacho que determina a instauração do procedimento (como no n.º 5 do art.º 178º da LGTFP), teremos um prazo de prescrição de 7 anos e meio, pois que, se for instaurado no último dia dos 3 anos, "beneficiaremos" de mais 4 anos e meio, ressalvando-se o tempo de 3 anos, o que nos levará para um limite de 10 anos e meio.

    Como nota final, não posso de deixar de referir que a Lei n.º 66/14, de 28/8, que procedeu à 1.ª alteração à Lei n.º 145/99, de 1/9, que aprovou o RDGNR, é posterior à LGTFP, pelo que o legislador podia (e provavelmente devia) ter consagrado igual preceito debelando toda e qualquer dúvida.
    Mais, nesta última, não existem causas de interrupção, o que tem sentido de acordo com a solução preconizada.

    Assim, o mais parecido que temos é mesmo a norma do CP, que aliás serviu os propósitos do tal Parecer que referiu e que foi, de certa forma, o obreiro desta inovação.

    Assim sendo, quer-me parecer que não podemos fugir da letra do n.º 1 - prazo regra: 3 anos deste a data da prática dos factos e que, havendo acusação, esse prazo será interrompido, tendo como limite os 4 anos e meio.

    Dito de outra forma: no caso de termos conhecimento no último dia dos 3 anos, ou se deduz acusação e "ganhamos" mais 1 ano e meio; ou pura e simplesmente ocorrerá a prescrição, pois não sendo o despacho de instauração causa de interrupção, não pode ter o "condão" de fazer de se iniciar novo prazo de 1 ano e meio!

    Não sei se esta era a intenção do legislador, penso que não terá sido, porém, tenho muitas reservas...

    Obrigado e fico a aguardar pela resposta.

    D. Silva

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    1. Meu caro D. Silva,

      Bom dia.

      Antes de mais, tenho que admitir que a sua questão é pertinente.

      Propendo em considerar – apoiando-me, sobretudo, nos elementos sistemático e teleológico da hermenêutica jurídica – que o art.º 46.º n.º 7 do RDGNR se refere à data de instauração do procedimento disciplinar (à semelhança do que sucede com o 178.º n.º 5 da LGTFP), com as conclusões temporais que daí tão bem retirou.

      Com os meus melhores cumprimentos,

      Paulo Soares

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  2. Olá Sr. Dr. Soares.
    Gostaria que me explicasse SFF qual o motivo da aplicabilidade 24 horas na vida dos agentes do RDPSP auxiliando-me a compreender tal pois deveria haver um limite entre as relações funcionais e a vida privada dos agentes.
    Na Constituição da Republica pelo que li e passo a citar
    Artigo 26.º
    Outros direitos pessoais
    Artº. 26
    1. A todos são reconhecidos os direitos à identidade pessoal, ao desenvolvimento da personalidade, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da intimidade da vida privada e familiar e à protecção legal contra quaisquer formas de discriminação.
    Vejamos o Artº. 270 mesmo diploma
    Restrições ao exercício de direitos
    A lei pode estabelecer, na estrita medida das exigências próprias das respectivas funções, restrições ao exercício dos direitos de expressão, reunião, manifestação, associação e petição coletiva e à capacidade eleitoral passiva por militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efetivo, bem como por agentes dos serviços e das forças de segurança e, no caso destas, a não admissão do direito à greve, mesmo quando reconhecido o direito de associação sindical.
    Ora no meu ver o limite deveria estar bem vincado, pois extrapola a sua aplicabilidade sem haver qualquer tipo de crime, havendo uma sujeição caso a infração seja conexa aos atos de serviço (relacionado ou por causa dele).
    Muito mais anormal será a sujeição ao regulamento aos aposentados pois qual o ato de serviço que poderão desempenhar???
    Mas regredindo ao normal elemento fora serviço por exemplo nas suas férias têm uma disputa verbal e manda um vizinho para um sitio menos próprio e pode ser punido pelo seu regulamento disciplinar da mesma forma como se estivesse em ato de serviço e com o rigor a este inerente??
    (esta é a minha visão e mesmo que não haja procedimento judicial ou mesmo que seja inadmissível, poderá resultar no processo disciplinar com a subsequente punição resultando isto num poder paralelo restringindo direitos essenciais da pessoa bem como já será tempo de se limitar com tal abrangência.
    Refiro ainda de que o R. Disciplinar não dá os direitos de defesa como o processo judicial quer na sua defesa quer no seu rigor. (é a minha percepção).
    Comparativamente um Juiz estuda anos a fio para se capacitar para a sua função...
    Vejamos o conceito de infracção disciplinar segundo o RD
    Artigo 4. Conceito de infracção disciplinar.
    1 - Considera-se infracção disciplinar o ato, ainda que meramente culposo, praticado por funcionário ou agente da PSP com violação de algum dos deveres, gerais ou especiais, decorrentes da função que exerce.
    2 - Considerada em função de determinado resultado, a falta disciplinar pode consistir na acção adequada a produzi-lo ou na omissão do dever de evitá-lo, salvo se outra for a intenção da lei.
    Com os melhores cumprimentos
    R.

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